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钮松:美国的中东和平政策及其未来走向

特朗普上台后,从承认耶路撒冷为以色列首都并迁馆、承认戈兰高地为以领土、“世纪协议”的出台,直至阿联酋、巴林、苏丹和摩洛哥在对以关系上全面突破,其中东和平政策逐步成型,贯穿全程的是美国渲染的伊朗“威胁”。特朗普的中东和平政策是其与内塔尼亚胡的政治协力,是力促以色列成为“正常”国家的必然结果。该政策具有对美国内外政治的颠覆性、因循旧例基础上的继承性、多组关系管理上的差序性等特点,对巴勒斯坦问题的核心地位、阿拉伯世界内部摇摇欲坠的团结和巴以和平处境造成严重冲击。拜登政府总体上继承特朗普在阿以关系上诸多突破性举措,具有较大可能性。 

一、特朗普中东和平政策“路线图”

特朗普政府中东和平政策是一个逐步成型的过程,其具体“路线图”着眼于阻碍中东和平进程停滞不前的几个关键且敏感要素。从特朗普在首次总统竞选期间对耶路撒冷问题的承诺及当选后的举措,到当前阿联酋、巴林、苏丹和摩洛哥相继与以色列实现全面关系正常化,贯穿全过程的是特朗普对伊朗“威胁”的极力渲染。“路线图”非常清晰,即“一条主线、四大步骤”。

“路线图”主线是对伊朗实施超强遏制与极限施压。在特朗普看来,促进阿以关系的新突破与强力塑造伊朗“威胁”,是一组相辅相成的紧密关系。“路线图”四大步骤连贯且紧扣,具体为:

1.围绕耶路撒冷国际法地位进行布局。2017年12月,特朗普在白宫发表声明承认耶路撒冷为以色列首都。2018年5月14日,时值以色列建国70周年之际,美国正式将驻以使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷。

2.围绕戈兰高地和犹太定居点最终地位进行突破。2019年3月26日,在以色列总理内塔尼亚胡的见证下,特朗普正式签署文件承认戈兰高地为以色列领土。2019年11月18日,蓬佩奥发表声明称:“以色列在西岸平民定居点的建立本身并不违反国际法。”

3.推出“世纪协议”并助力以色列在约旦河谷等犹太定居点施行主权。正是在该协议的刺激下,美以一方面对巴勒斯坦接受该协议进行时间设限,一方面以巴勒斯坦拒绝为由展开扩土行动。

4.促成以色列在阿拉伯世界的外交突破。美国重点推进以色列与“温和阿拉伯国家”建交,从而提升以色列在中东地区存在合法性。2020年8月以来,以色列谋求与阿联酋、巴林、苏丹、摩洛哥实现关系全面正常化。

二、特朗普中东和平政策出台的原因

特朗普的中东和平政策内容庞杂,在涉及关键性争议问题上不断突破“红线”,并密集推进,反映其以追求“和平”为名在巴以问题上的急迫心态。特朗普中东和平政策出台的原因包括以下几个方面:

1.特朗普的政治偏好。即为内塔尼亚胡摆脱贪腐案指控和应对“一年三选”服务,同时为自己连任谋取政治资本。特朗普在耶路撒冷以及此后涉及中东和平的相关设想中的强力推进,离不开以内塔尼亚胡为代表的以色列右翼政府的共谋,双方具有较高需求度。从推出中东和平政策各步骤的时间节点来看,特朗普的系列举措充满着为内塔尼亚胡在以色列国内政治中解困助力的浓重意味。总体而言,特朗普通过中东和平政策助力美以选举的导向极为明显。

2.特朗普极力促成以色列成为一个完全的主权国家。由于巴以关系未能在“奥斯陆进程”后实现根本性突破,以色列在阿拉伯世界陷入整体的外交僵局之中。特朗普中东和平政策本质上就是期望将系列难题一并解决,而这又建立在对“两国方案”异化的基础之上。基于此逻辑,特朗普政府成为首个承认耶路撒冷为以色列首都的美国政府,其本人成为首位任内访问哭墙的美国总统。也正是在特朗普的全力推进下,以色列于2018年通过《耶路撒冷法》,并在2020年打破长久僵局,实现与阿联酋、巴林、苏丹和摩洛哥等国的关系突破。

三、特朗普中东和平政策的特点

特朗普中东和平政策的具体政策在出台时间节点上具有明显的仓促性,很大程度上是其个人强行推进的结果,因而能否真正带来中东和平令人高度怀疑。

1.颠覆性。对美国国内政治和中东和平进程具有较大的颠覆性。首先,就美国国内政治而言,如何在维护美以特殊关系和照顾美国犹太人的特殊利益,与维系和阿拉伯-伊斯兰世界的关系之间做好平衡殊为不易。特朗普的系列举措,彻底颠覆了美国国内政治的惯常做法。其次,就中东和平进程而言,特朗普的政策已走上将“奥斯陆进程”取而代之的道路。

2.继承性。美国在耶路撒冷设立使馆和促进阿以建交上,在一定程度上是因循旧例基础上的推陈出新。首先,在耶路撒冷设立驻以使馆并非美国首创。以色列在第一次中东战争中夺取西耶路撒冷后,于1950年宣布迁都耶路撒冷,此后有诸多以色列建交国曾在耶路撒冷设立使馆。其次,推进阿拉伯国家对以建交早有先例,但具体国际背景有所不同。正是有阿以建交先例,特朗普推进的新一轮阿以建交得到国际舆论的一定正面评价。

3.差序性。美国在中东和平政策所涉具体几组关系中,各具明显的偏重性。首先,在与中东盟友关系中,美国将以色列视为优先选项。其次,在与阿拉伯盟友关系中,美国将阿拉伯君主国视为优先选项。再次,美国在巴以关系中过分偏袒以色列。

四、特朗普中东和平政策的影响及拜登上台后的走向

第一,特朗普中东和平政策的颠覆性、继承性与差序性特点,对巴以关系和中东国际关系走势带来巨大影响。

1.巴勒斯坦问题被彻底边缘化。特朗普通过在耶路撒冷、戈兰高地和犹太定居点等问题上不断压缩巴勒斯坦的议价空间,试图软化巴勒斯坦固有立场。

2.阿拉伯世界内部进一步分化。特朗普不遗余力塑造伊朗“威胁”,使得中东民族矛盾和教派矛盾因素与阿拉伯国家对伊朗的地区扩张忌惮相交织,使政治立场和政治体制各异的诸多阿拉伯国家走上进一步追随美国的道路,在美国主导的“联以制伊”战略下积极主动发展对以关系。

3.从展望巴以和平转向促进阿以和平。无论是阿拉伯世界还是以美国为首的西方世界,长期以来均将实现巴以和平视为阿以整体和平的前置条件。特朗普上台后,美国试图通过改变耶路撒冷、戈兰高地和犹太定居点的法律地位,并利诱更多阿拉伯国家对此进行附议或默许,通过力促以色列与阿拉伯君主国的外交突破进一步压缩巴勒斯坦博弈空间,通过以色列与阿拉伯大国、强国间的和平逼迫巴勒斯坦接受在不对称关系基础上的和平。

第二,拜登上台后美国中东和平政策的走向。

特朗普虽最初着眼于通过中东和平政策为连任铺路,并在顺利连任后继续创造新的“历史业绩”,但在拜登胜选的情势下,其目标旋即发生改变。特朗普试图促使中东和平政策成为一个长期的既成事实,并在拜登上台后将其延续下去。拜登作为奥巴马政府时期的副总统,中东政策虽有一定的回归性,但也难以在短期内完全摆脱特朗普政府在中东和平政策上的总体影响。

1.拜登时期美伊关系存在改善的可能性。尽管“特朗普主义”仍会在一定程度上左右其外交政策方向,尤其阿以关系最新突破的成果难以被否定,但美伊关系仍有转圜余地。从长远来看,拜登时期的美伊关系可能回归伊核协议的基本框架之下,但在协议的一些具体问题上仍有摩擦。此外,不断突破的阿以关系会在很大程度上对美伊关系构成新的掣肘。

2.拜登时期美国对阿以关系的突破乐观其成。拜登政府在维护以色列的生存利益上与特朗普政府并无根本不同。特朗普将阿以和平置于巴以和平之上进行优先考虑的这一战略性转变,事实上得到了美国政界的普遍接受。拜登上台后对于美国的阿以、巴以政策会呈现出两个面向:首先,拜登政府会对阿拉伯四国与以色列关系正常化这一事实乐观其成,并在此基础上继续推进它们对以正式建交的实现;其次,拜登政府在推进其他阿拉伯国家与以色列关系正常化的步伐上会相对收敛与缓和,而将以相对平和方式进行稳健推进。

特朗普的中东和平政策,既是其助力选战的战术考量,更是其对美国中东外交的战略设计,他所期望的中东和平建立在排斥、压制伊朗的基础之上。当前以色列与埃及、沙特等阿拉伯大国关系更加紧密,并进一步与阿联酋、巴林、苏丹和摩洛哥等国实现关系全面正常化。这些“温和阿拉伯国家”在遏制伊朗上与美以立场高度一致,也将成为拜登政府未来中东政策中难以回避且必须认真应对的重要考量。总之,拜登政府将会在很大程度上延续特朗普的中东和平政策,只是在激进程度上有所减缓。

(本文原文刊载于《亚太安全与海洋研究》2021年第1期,文章观点不代表参考消息·参考智库立场)

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